杨海坤的主要学术思想观点

兴起于20世纪80年代初期的中国行政法学，经过二十多年的发展，已经取得了令世人瞩目的成就。时至今日，不仅行政法的学科地位已为学术界所广泛认同，而且行政法作为一个独立的法律部门也得到了人们的普遍接受。中国行政法学的发展是与一批具有浓厚的历史责任感和扎实理论功底的学者的努力分不开的，苏州大学法学院的杨海坤教授即是其中的杰出代表之一。自1984年开始从事行政法学教学与科研工作以来，杨海坤教授先后出版了数部有重大学术影响的著作和三百余篇行政法学术论文，为我国行政法学研究的崛起做出了突出贡献，已经成为行政法学界公认的数名学术带头人之一。
杨海坤教授的行政法学术思想体现在以下十个方面：
1．关于行政法与宪法的关系
在各国的法律体系中，行政法与宪法是关系最为密切的两个法律部门，二者都被认为是传统公法的重要组成部分。早在20世纪90年代之初，杨海坤教授就对“宪法是根本法、母法，行政法是宪法实施法”的主流观点提出过质疑，认为应当全面地把握行政法与宪法之间的关系。他认为，除了“从属关系”和“部分重合关系”之外，二者还存在一定的“补充、发展关系”。也就是说，行政法在遵循宪法原则和精神的前提下，在宪法的范围内有能动活动的余地，并对宪法的发展起着实际的推动作用，而这种在宪法基本精神指引下的有所创造、有所作为并不是“违宪”。后来，他又通过分析行政法的发展对宪法所产生的积极影响与消极影响，响亮地提出行政法与宪法之间是一种“互动”关系：行政法的发展不仅落实了宪法的原则性规定，传播了宪政的基本理念，而且在一定程度和范围内补充、发展了宪法，推动着宪法的修改与完善。为了推动行政法与宪法互动关系朝着良性方向发展，必须牢固树立“宪法至上”的基本理念，并尽快建立卓有成效的违宪审查制度。
2．关于行政法与行政诉讼法的关系
科学地认识行政法与行政诉讼法之间的关系是行政法发展中的重大课题。针对国内十分流行的“行政法必须与行政诉讼法相分离”的观点，杨海坤教授很早就提出过不同意见，他认为，行政法是调整行政组织关系、行政管理关系和监督行政关系而形成的三类法律规范的总和，而近代行政法的产生则是以行政诉讼制度的产生为其重要标志的。在我国，虽然《行政诉讼法》的颁行推动了行政法各项制度的发展，但它仍然属于行政法的组成部分。行政法的基本原则完全适合于行政诉讼法，并贯穿于行政诉讼法中；行政诉讼法作为行政救济法或行政法制监督法的一部分，不可能孤立地存在。行政法与行政诉讼法之间教材可以各自独立，但两者之间内在的紧密关系却无法割断。
3．关于“政府法治论”
早在20世纪80年代末期，杨海坤教授就十分敏锐地“发掘”了“行政法理论基础”这一重大课题。他认为，行政法学的理论基础是行政法学体系中的核心部分，由其决定了一个国家行政法学的社会阶级性质、基本框架结构、基本原理以及发展方向，对于该国行政法的建设和发展具有直接的指导意义。中国行政法学的理论基础可以概括为：成为我国行政法学的理论基石。后来，他又将其进一步修正、发展为“政府法治论”，其核心思想由五句话组成：政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律管理并为人民服务、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等。“政府法治论”可以认为是建设法治政府的理论基础。
4．关于现代行政的公共性
“行政”是理解行政法的逻辑起点，如果没有人类的行政活动，也就没有行政法存在的可能性。鉴于我国学界在行政特征表述上的混乱局面，杨海坤教授主张应当着重研究行政的最基本特征，并将其归为行政的“公共性”。他认为，公共性是现代国家行政诸多特征中最基本的特征，其理由包括：行政作为一种公共权力是适合社会公共生活需要的形成物；行政以公共事务的管理为内容，以公共利益为价值取向；行政的公共性具有直接性、主动性，以此与立法、司法的公共性相区别；公共性是行政其他特征的根本来源，其他特点都来源于公共性。可以说，公共性是行政的生命力所在，是其存在价值所在；没有公共性，就没有行政。行政的公共性理论对我国行政法的发展具有重大的意义，强调行政的公共性，就必然会突出行政的合法性、合目的性和自律性，必然突出对行政权的监督和控制；必然要求增强行政的公开性，并日渐增强公民的公权利观念；必将使行政权的民主内涵进一步深化，使行政法的调整领域进一步拓宽。
5．关于行政法的实质渊源和不成文形式渊源
受国内法理学关于法渊源片面认识的影响，长期以来我国行政法学界的主流观点都将行政法的渊源机械地理解为行政法律规范的表现形式。众多行政法学教材都将行政法的渊源概括为宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章、法律解释及国际条约等。十分稀罕的是，早在20世纪90年代初期，杨海坤教授就敏锐地洞察出行政法渊源研究的不足。他认为，法的渊源应当是实质渊源和形式渊源的统一，法的渊源不能仅仅归结为法的形式渊源。其中，法的实质渊源是指法的内容、材料究竟从何而来；法的形式渊源是指构成法的材料通过什么形式表现出来，即法的存在形式。我国法渊源研究的根本缺陷就在于既忽视了对法的实质渊源的研究，也忽视了对法的不成文形式渊源的研究。他指出，根据我国的国情，行政法的实质渊源至少包括：社会经济关系及其发展规律；国内已经建立的政治制度、政治关系、行政制度、行政关系和不断积累的行政工作经验；外国现存的行政法、行政法律制度；政党的主张和重要政策；公众舆论、要求，专家意见以及自然科学、社会科学理论；法的理论，特别是宪法学理论和行政法学理论。行政法的不成文形式渊源主要包括与行政法有关的解释、行政实例、行政案例的记载及行政判例，行政习惯等。
6．关于行政指导的法律属性
行政指导是杨海坤教授所持续关注的一个重要研究课题。早在20世纪80年代中期，在几无任何参考资料可以援用的情况下，杨海坤教授就在国内率先从行政管理学的角度展开了对行政指导的研究。后来，在比较研究的基础上，他指出，从现代民主行政的发展以及基于其上的现代行政法学的发展趋势来看，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的，依法在其职权范围内，以建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制手段，使相对人接受其意思表示并付诸实践的新型行政行为。针对时下流行的行政指导是一种“非权力性行为”的观点，杨海坤教授尖锐地指出，行政指导既然是行政机关行使职权的行为，那么它必定是一种权力行为，因而不可将行政行为再分为“权力行为”和“非权力行为”。不过，权力本身有强弱之分，权力行为可进一步区分为“强权力行为”和“弱权力行为”。据此，应当将行政指导定位为一种弱权力行为。与行政命令等强权行政行为相比较，行政指导不具有法律上的强制执行力，它主要依靠相对方的自觉、自愿产生作用。以权力的强弱为标准将行政行为划分为强权力行为和弱权力行为仍然不失为一种可贵的学术探索，它不仅丰富了我国的行政行为理论，而且为人们理解行政指导的法律属性提供了另外一种全新的视角。
7．关于行政紧急权力行使的法治化
最近一段时期以来，随着抗击“非典”斗争的胜利和“紧急状态”一词在我国第四次宪法修正案中的出现，学术界掀起了一股“紧急状态”研究热。其实，早在20世纪90年代之初，杨海坤教授就已经极其敏锐地意识到了行政紧急权力行使的法制化问题，并率先展开了研究。他指出，在社会主义国家，同样有必要保持一定的行政紧急权力，但必须将其纳入法治化的轨道，防止行政紧急权力蜕变为镇压人民和实行独裁的工具。为此，他提出了行政紧急权力行使的四项基本原则：一是“必要性”原则，即只有从对付最严重、最险恶、最紧急的情况出发，才能严格依照法定条件运用行政紧急权力；二是“合宪性”原则，即行政紧急权力的行使不得动摇宪政体制；三是“适当性”原则，即行政紧急权力的行使必须根据具体时间地点情况区别对待，正确、及时、稳妥地运用；四是“程序性”原则，即行政紧急权力的行使同样必须符合法定的程序。在紧急状态问题研究已日渐兴起，《紧急状态法》提上立法日程的今天，上述观点仍然具有鲜明的时代意义。
8．关于中国行政程序法的法典化
自从上个世纪90年代以来，法律程序问题逐渐引起了国内法学界的关注。在我国行政法学界，近十年来行政程序法的研究也一直是最为热门的话题。对于行政程序法的法典化，杨海坤教授自始至终都是坚定的支持者和鼓吹者。早在1995年，他就撰文提出，规划制定一部适合我国国情的行政程序法决不是法学家们心血来潮的凭空想象，它是我国社会政治、经济发展的迫切需要，也是中国法制现代化势在必行的重要步骤。数年来，围绕“行政程序法的法典化”这一中国行政法制现代化进程中的重大课题，杨海坤教授先后发表了一系列颇有见地的学术论文和专著《中国行政程序法典化：从比较法角度研究》，在这一领域取得了突出的成就。他认为，我国行政程序法的法典化正面临着空前未有的良好机遇：经济发展、社会转型所创造的良好契机；高层对行政改革的大力支持；知识精英阶层的启蒙之功；单行行政程序立法实践所积累的丰富经验；加入世界贸易组织和国际人权公约的巨大挑战；域外行政程序法法典化的经验可资借鉴。关于我国行政程序法典的立法结构，他认为应当采取程序与实体并存型、规范外部程序与规范内部程序并存型、共通程序规定与特别程序规定并存型的模式，但应以程序规定、外部程序及共通程序规定为主；关于我国行政程序法典的目标模式，他认为应当采取公正优先、兼顾效率的模式。这些见解不仅大大丰富了我国行政程序法学基本原理的研究，而且对未来统一行政程序法典的制定也具有重要的参考价值。
9．关于行政法院的设置
现行《行政诉讼法》堪为人忧的实施状况也牵动着杨海坤教授的心。早在十年前，他就撰文分析了摆脱行政诉讼困境的根本出路在于体制改革。他认为，深入进行经济体制改革是培育行政诉讼制度的基础，而稳步进行政治体制改革则是推进行政诉讼制度的关键。其中，建立独立的司法体制，确保人民法院和行政法官依法独立审理行政案件是重中之重。为此，他主张应当组建独立的、与普通人民法院相平行的行政法院系统，提高审级，设立与中级人民法院同级的行政法院审理一审行政案件，在高级人民法院内设立行政上诉法院，统一由最高人民法院管辖。
10．关于21世纪中国行政法治的模式
在世纪之交的当代中国，“依法治国，建设社会主义法治国家”已经成为执政党领导广大人民群众治理国家的根本方略。而人类法治实践的历史已表明：行政法治是法治的重点和难点，法治的实现与否将取决于行政法治的发达程度。杨海坤教授认为，中国的行政法治道路不可能简单地照搬别国的模式，它应当是普遍性的法治规律和中国特殊国情的结合，即应当采取一种“后发的综合的行政法治模式”。具体来说，这种综合的行政法治模式体现为七个方面：宪政环境下的行政法治；司法监督下的行政法治；授权与控权相统一的行政法治；形式与实质相统一的行政法治；消极功能与积极功能相统一的行政法治；实体公正与程序公正相统一的行政法治；静态意义与动态意义相统一的行政法治。“综合行政法治模式”概念的提出，体现了中国行政法学者对法治多样性与一致性规律的深刻洞见。在某种程度上，它体现了一代行政法学人对中国行政法治的殷殷期盼之情和绵绵眷注之意。也许，在这一模式的指引下，中国的行政法治道路将更加宽广！ 1．关于公民基本权利与人权保障
公民基本权利与人权保障是宪法的出发点和归宿，也是宪法的主要内容和基本原则，因此杨海坤教授始终保持着对这一问题的高度关注。早在1982年宪法颁布之初，他就指出：宪法所规定的公民基本权利和义务，是最基本、最重要的法定权利和义务，它清楚地表明公民在国家生活中的地位，从而构成其他一切权利和义务的基本法律基础。1982年宪法关于公民基本权利和义务的规定充分体现了社会主义权利自由的真实性、广泛性、合理界限性以及社会主义权利义务的平等性、一致性，坚持和发展了马克思主义的权利义务观，是一部真正的人民自由宪章，在通过艰苦的努力予以实施，让人人充分享受权利，人人自觉履行义务。 随着研究的进一步深入，他认为，公民的基本权利亦称宪法权利，它是由宪法所确认的首要的、根本的、具有决定性意义的权利。宪法主要由国家机构的设置和基本人权的保障两大要素所构成，宪法在形式上非常重视国家机构及其权力安排，而在本质上则更重视对人权的保障。一部近代宪法史就是一部公民基本权利入宪并日臻完善的历史。杨教授主张宪法学界应当对公民基本权利的修宪问题作深入研究和充分论证，进行全面、精良的设计与安排。公民基本权利的修宪李考虑公民基本权利在宪法中的重要地位，要考虑与国际人权公约接轨，要考虑国外公民基本权利立宪的经验，要考虑公民基本权利修宪的最佳方式，并应该充分体现“以人为本”、“主权在民”的精神。 而对于学界甚为关注的公民基本权利修宪的方式，杨教授主张全面修改我国现行宪法关于公民基本权利的规定，但不是马上全面修改，而是应该持谨慎态度，先高屋建瓴地进行理论上的充分准备，进行全面、精良的设计和安排，然后在条件成熟的情况下对现行宪法公民基本权利的规定进行全面修改。目前的主要工作是扎扎实实地开展有关公民基本权利修宪方面的理论研究和理论准备，同时他也不反对先对现行宪法公民基本权利的有关规定进行部分修改，特别是通过宪法修正案的方式补充规定一些公民基本权利，早日将当前我国公民亟待保障的权利载入宪法。 为了呼唤学界作好理论上的准备，杨海坤身体力行，组织骨干力量精心撰写《宪法基本权利新论》一书，对生命权、平等权、私有财产权、迁徙自由权、思想自由权、知情权、公职权、请愿权、全民公决权、社会保障权、工作权、环境权、诉讼权、公正审判权等十几种国际人权宪章和世界各国宪法所公认而国内研究尚不多见的基本权利进行了专题探讨， 引起学界较大反响。2004年“国家尊重和保障人权”载入宪法后，他即提出“尊重和保障人权”条款是一条宣言性、纲领性的重要条款，必须同当前我们开展的各项具体工作结合起来加以落实。他认为，树立新的科学发展观同“尊重和保障人权”目标完全一致；加强政治文明建设，核心是尊重和保障人权；同国际人权公约逐步接轨，有利于我国尊重和保障人权的实现；建设负责任的服务型政府是尊重和保障人权的关键；实现尊重和保障人权，要加强人权理论的研究。
2．关于选举制度与竞选
选举制度是民主政治制度的重要组成部分，也是实现社会主义宪政的前提之一。早在20世纪80年代中期，杨海坤教授就指出完善我国的人民选举制度是实现政治民主化的重要一环。政治参与是政治民主化的重要内容，而选举作为政治参与的基本方式，则是政治参与程序是否健全的衡量标志。没有选举，就没有民主；而没有民主，就没有社会主义。杨海坤教授毫不讳言地指出，在社会主义国家中，仍然有一部分人对选举不感兴趣。他认为，选举的实质就是人民积极行使自己的民主权利，自下而上地选择为自己服务的公仆，并使自己的利益在政治体系内得到表达和实现。他主张，人民代表的权利和义务要明晰化、法制化，要普遍地提高人民代表的素质，机会均等原则要体现在选举领域。“论功行赏”不是选择代表的标准，“唯才是举”、“量才选用”才是选择代表的原则。人民选举代表的惟一标准就是人民代表能为人民说话、办事，能忠心耿耿为人民服务，对人民高度负责，不应该附加许多不应附加的条件。他还指出，竞选并不是资产阶级的专利品。竞选的实质是为选民争当合格的公仆。竞选实际是正当竞争。竞争是最公正的裁判，是能力的角逐，是品德的比较，是最好的政治优选方法。当然，这种竞争必须在宪法和法律范围内活动。 立足基础，甘为人梯
宪法和行政法学，构成我国公法学的主要部分。公法学要发展，不仅需要依法治国、依宪治国和依法行政实践的推动，而且需要公法学者们在理论上不断创新。特别是宪法学要实现理论创新，则首先必须回顾总结过去，全面地、准确地了解目前宪法学研究的现状。回顾总结20世纪特别是我国改革开放以来宪法学的研究成果，具有特别重要的现实意义和理论意义。然而，尽管我国的宪法学研究自改革开放以来有了长足的发展，但却鲜有学者去系统地总结，而这也造成了近几年来宪法学界存在重复研究少有突破、难有突破的现状。据此，杨海坤教授深感有全面系统地综述改革开放以来，特别是近十年我国宪法学研究现状的必要，以推动21世纪我国宪法学研究的发展和理论创新。于是，他精心组织编写了《跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》一书。尽管这种工作是艰辛的，甚至于是一种吃力不讨好的努力，但杨教授没有放弃，因为他始终觉得这是一件有意义的事情，其希望通过自己以及自己所领导的研究团队的基础性工作，为国内外有志于研究中国宪法学现状和发展趋势的人们提供较丰富的、可信的原始资料，为他们的深入研究寻找突破口指示方向。同时，杨海坤教授注意到现在能够重视基础积累的越来越少了，急功近利的治学现象越来越多了，他也希望通过自己的努力引起学界的关注，使学界形成良好的治学研究风气。令人欣慰的是，杨海坤教授的努力换来的不仅仅是上下两本厚厚的书籍，他的成果也得到了社会和学界的广泛认可，该书获得了2002年度法学教材和法学科研优秀成果奖，很多中国宪法学研究者把它视为重要的工具书，还有许多高校以它为研究生教材或认定参考书。