我国矿业资本市场的现状、问题与政策建议

苏迅　方敏　干飞

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

矿业属于高风险、长周期的产业。在计划经济时代，国家为了保证整个国民经济体系正常运行，主要由政府统筹考虑矿产勘查和开发整个产业的布局。政府作为投资主体组织产业活动，占有产品的分配和收益，同时承担整个矿业的投资风险。在市场经济中，矿产勘查和开发紧密结合，形成广义的矿业概念。政府对矿业的行政管理职能与矿业的企业经营权分离，整个产业从投资到生产、分配，都按照市场规则运作，发挥市场配置资源的功能。在市场经济国家，矿业市场的一个重要组成部分——矿业资本市场是整个矿业运行基本的也是重要的纽带。在矿业经济全球化和信息化的今天，基本上已经出现了统一的全球矿业资金大市场。国际矿业资本流通已凌驾于矿产品市场之上，成为矿业经济发展的重要驱动力量。但在我国，矿业资本市场的建立和发展却比较缓慢。

一、目前我国矿业投融资现状

随着矿山企业的改革与发展，以及1998年开始的地勘经济体制转变，中国矿业也逐步由过去单一依靠财政计划投入的融资方式向多元化融资方式发展。目前，初步建立起了与社会主义市场经济要求相适应的投融资体制的基本框架。与传统体制相比，其资金筹集方式和运行机制都发生了深刻变化，主要表现在矿业投资主体多元化、资金来源多渠化、融资方式多样化，以及融资风险意识增强等几个方面。

1.矿业投资主体多元化

在传统投资体制下，中央政府是惟一的投资主体，地方政府和企业不能进行投资，私人投资被排斥。经过20多年来的改革开放，矿业投资主体已经扩大，政府、企业、居民和外商都有了不同程度的投资决策权，从而形成了多元化的投资主体，并逐步形成“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的机制。

1986～2003年，国家财政投入地勘费（绝对数）呈现逐年递增趋势，由1986年的30亿元增加到2003年的107亿元，年平均增加8%。但是，其相对数却呈现逐年递减之势，地勘支出占财政支出的比重从1986年的1.39%下降到2003年的0.43%。而且，国家财政投入占地勘总投入的比重亦呈逐年下降趋势（见图1），由1986年的97.42%下降到1998年的27.88%。1999～2003年，这一比重略高于40%，主要是由于非财政资金投入大幅度下降所致，而不是财政投入增加的直接结果。这也从一个侧面反映地勘单位机构改革对地质调查所产生的影响。

图1　财政投入占地勘费总投入的比重（%）

从1999～2003年的统计资料来看（见表1），计划性财政地勘投入比重由1999年的11.83%下降到2003年的6.02%；企业自筹资金的比例不断增加，由1999年的64.58%上升到2003年93.55%。当然，如果除去油气矿产，这一比重则要大大改变（见图2）。

表1　1999～2003年中国地质勘查资金来源情况　单位：万元

资料来源：1.《中国国土资源年鉴》（2000～2002年）。

图2　非油气地勘资金来源比重比较

2.《国土资源综合统计年报》（2002～2003年）。

2.融资方式多样化

在计划经济体制下，不存在真正意义上的矿业融资活动，一切按国家计划行使。而目前不论是矿山开采企业还是地勘企业都可自主决策，既可以通过银行贷款、发行证券、商业信用、合资合作勘查、合作开发等方式进行融资，也可以采取项目融资方式进行融资。除社会公益性地质勘查项目主要由国家投入外，许多项目都是采取联合投资方式进行。

1999～2003年，矿山开采企业的融资总规模为3876.18亿元（见表2），其中股权融资为2819.93亿元、负债融资为1056.25亿元，股权融资和负债融资占融资总额的比重分别为72.75%、27.25%。

表2　1999～2003年矿山开采企业融资情况　单位：亿元

注：1.本表数据根据《中国统计年鉴》（1998～2004年）工业企业主要指标整理。

2.本表中的矿山企业是指全部国有及规模以上非国有矿山开采企业。

从上市公司的统计资料来看，沪深两地股市与矿产资源勘探开采有关的上市公司共有200多家（2003年统计数据）。从这些上市公司的主要经营业务来看（根据上市公司招股说明书检索），从事矿产资源勘查开采的有20多家（见表3）。

表3　沪深两地矿产资源勘探和开采的上市公司（截至2003年年底）

3.资金来源多渠化

在传统投资体制下，资金主要靠中央财政拨款，国内外信贷资金很少被用于地质勘查和矿山建设投资。现在除财政资金外，银行贷款、企业自有资金、个人资金、外资都已成为重要的资金来源，而且企业还可以通过各种不同的融资工具组合和创新来拓宽融资渠道。

同时，随着我国地勘经济的改革与开放，外资也不断涉入我国的地质勘查领域。几年来，外资投入所占比重不断增加，2001年所占比重近10个百分点。

4.融资风险意识增强

在国家计划投入下，风险全部由政府承担。现在则逐步变为政府、企业、银行、个人等投资者依据其投资份额分别承担，投资各方的风险意识大大增强。企业在融资决策时，不但要考虑企业内部的财务风险（或破产风险），还要考虑外部的环境风险，如利率风险、汇率风险、经济波动等。风险意识的增强，既促进了资金使用效率的提高，也加快了企业的发展。

二、目前我国矿业资本市场建设中存在的问题

对于矿业资本市场有着多种理解和含义。一般可将矿业资本市场理解为金融市场的一个特定的组成部分，其特点在于各类金融市场对于矿业融通资金有着特定的交易条件，其核心是为矿产勘查和矿业开发等筹措和融通资金。其主要参与者有勘查企业、开采企业、政府、个体投资者和机构投资者、中介服务机构等。

目前，我国矿业资本市场还不成熟，市场体系还不完善，主要体现在以下几方面。

（一）矿业改革滞后，市场主体仍需进一步完善

我国矿业资本市场主体问题主要在于地质勘查业的改革与建设上。地质勘查业改革的滞后，地勘队伍为政府的附属，其结果就是勘查资金只能依靠国家财政投入，地勘队伍不是市场竞争的主体，地勘队伍很难像企业一样通过市场筹集资金，在市场的竞争中求得生存与发展。在计划经济体制下形成的地勘“经济组织”，由于其先天不足，难以成为市场经济条件下合格的市场主体，必须进行根本改造。原有的地勘经济主体无论资产、人员、装备、机制，特别是独立的投融资能力、抗风险能力与合格市场主体要求相差甚远。没有市场竞争主体资格的地勘经济主体，在市场经济条件下，其经济运作效益等方面的情况是可以想像的，经济效益低下，不但无利于内部资金的积累，也不利于外部资金的筹集。

我国地勘经济体制改革是从1998年开始的，国家对地勘投资体制进行了重大改革，将公益性矿产资源调查评价和商业性矿产资源勘查分开运行，国家只投资公益性地质勘查工作。商业性矿产资源勘查本着“谁投资谁受益”，由探矿权人和采矿权人来投资经营，自负盈亏，承担高风险，同时也会获得高额利润的回报。国家将依法保护探矿权人采矿权人的合法权益，鼓励地方、国有企事业单位、集体、个人和外商投资勘查开采矿产资源，以此形成矿产资源勘查开采投资主体多元化和资金来源多渠道，来振兴勘查业和矿业。但遗憾的是，由于多方面的原因，这些投资主体并没有发挥应有的作用。

（二）矿业资本市场发展受限，交易平台层次单一

1.负债成本高，阻碍负债融资市场的发展

从总体上看，我国矿山企业规模小，资信度低，可供抵押的物品少，财务制度不健全，所以，他们向银行贷款和利用商业信用等方式融资比较难。而且，近几年我国利率市场化程度有所提高，但存贷款利率仍没有完全放开，不能反映贷款的风险程度，产生了贷款风险与收益的不对称现象。银行对大客户的贷款相当于批发业务，对中小企业的贷款相当于零售业务，中小企业贷款金额小、笔数多、手续繁杂。据调查，对中小企业贷款的管理成本平均为大型企业的5倍左右。如果对大中小企业贷款实行一样的利率水平，银行当然没有积极性给中小企业贷款。因此，造成了小企业贷款融资成本高，从而不利于负债融资市场的发展。

2.国内上市“门槛”高，制约了矿业证券市场的发展

首先，在国内发行人申请公开发行股票中规定，公司在发行前1年末，净资产在总资产中所占比例不低于30%，无形资产（不含土地使用权）在净资产中所占比例不得高于20%；公司股本总额不少于人民币5000万元；向社会公众发行的部分不少于公司拟发行股本总额的25%；拟发行股本超过4亿元的，可酌情降低向社会公众发行部分的比例，但最低不得少于公司拟发行股本总额的15%。

由于勘查企业从事经济活动的产品是地质成果，而会计处理中规定地质成果为无形资产，无形资产（不含土地使用权）在净资产中所占的比例不得高于20%是比较难达到的。就股本要求来看，单一的地勘企业的股本都低于5000万元。因此，这就限制了地勘企业通过股票市场进行融资。

其次，《中华人民共和国公司法》对于发行债券企业规定，股份公司的净资产不能低于人民币3000万元，有限责任公司的净资产不能低于6000万元。这就把我国90%以上的矿山企业排除在能发行债券企业之外。

3.矿山企业税费负担过重，自有资金缺乏积累能力，限制了内部融资的发展

首先，1994年税制改革以后，我国矿山企业税费种类主要包括增值税、所得税、资源税、矿产资源补偿费、城建税、土地使用税、营业税、教育费附加、资源税外的销售税金以及其他税费。繁重的税费，无疑增加了企业的负担，利润总额减少，其结果是企业内部融资能力减弱。据有关资料统计，在1993年以前，我国采掘业税费负担较轻，平均为销售收入的5%以下，低于全国工业企业平均水平；1994年以后，采掘业税赋猛增，占销售收入的12%左右，而全国工业总体税赋水平为7%左右，且呈微降趋势。

其次，1994年税制改革以前，我国只对铁、石油、天然气等部分矿产征收资源税，计征方法是对超过一定利润额以上的利润按一定的比例（百分比税率累进）计算。但在1994年税制改革后，资源税征收改为对自然丰度不同的矿山企业适用差别税率，采用“从量法”征收，并对所有矿山企业普遍征收，而不管其是否赢利，这无疑增加了微利企业的负担。

第三，矿山企业税费还集中表现在增值税上。税改前矿山企业交3%的产品税，税改后增值税调至13%。由于矿山的特殊性，几乎没有外购原料，只外购少许辅助材料，用于抵扣进项增值税少，实交增值税多。

显然，矿山企业沉重的税赋和不公平的税费负担，其直接后果就是盈余大幅度减少，企业资金的自我积累能力减弱，内部融资能力下降。对于矿业资本市场的建设和发展来说，无疑限制了一个重要资金来源渠道的发展。

4.目前我国的矿业资本市场层次单一，需要多层次的资本交易平台

目前，中国矿业资本市场没有勘查投资板块，也缺少中小矿山企业板。首先，多层次的资本市场符合我国现阶段的矿业经济结构。地质勘查是矿业经济发展的基础环节，探明的矿产资源储量的丰富程度，不仅关系矿业经济自身的发展，而且对于国民经济的稳健运行也有着十分重要的意义。此外，在我国的矿山开采企业中，中小型企业占有绝对大的比重，约为99%。因此，地质勘查业的发展需要勘查板块，矿山开采的发展需要中小企业板。

其次，多层次资本市场适应我国矿业经济转型的自身要求。伴随地勘经济体制的改革、行业的成长，其有着强烈的融资上市欲望。

其三，多层次的矿业资本市场是我国资本市场完善自身结构、化解金融风险的重要安排。中国资本市场的一大恶疾是缺乏淘汰机制，公司能上不能下。结果就是优不扶、弱不汰，市场资源配置功能无法发挥，大批垃圾股吞噬市场资源，挤压绩优公司的生存空间。

当然，市场建立仅仅是第一步，如何运行、管理才是更大的问题。是否有严格的审查、考核上市公司是市场成败的关键。只有做到这一点，投资者才不会是垃圾工，股市也不会成为垃圾桶，中国的多层次资本市场才会发挥其真正的作用。

（三）矿业投资机构缺乏，风险勘查投资基金尚未建立

目前，我国已有上百种投资基金，但缺乏专门从事风险勘查的投资基金。我国矿业在上世纪先后建立过黄金基金、白银基金、石油天然气勘探基金。黄金开发基金是国家为扶持黄金工业的发展而设立的专项基金，现已经国务院批准转为中国黄金集团公司的资本金，成为中国黄金集团公司的国有资产。而白银基金现已不复存在。石油天然气勘探基金是由企业提取的，主要用于石油天然气企业的油气勘探，不是真正意义上的“投资基金”。近几年来，各地方政府有关部门已建立不同形式的勘查基金，它们也不是完全意义上的投资基金。

（四）矿业中介机构不健全，多层次、宽领域、全方位的中介机构还未建立

在市场经济运行中，中介服务机构是一个不可或缺的媒介。如果没有中介机构的积极作用，任何公司都不可能直接到证券交易所上市，必须求助于为上市提供专业化服务的中介机构。实际上，证券交易所的上市规则中一般也都规定要有独立的中介机构对上市公司进行包装、评估、推荐和业务指导。虽然，目前我国已有不少的证券等中介机构，但其业务涉及矿业的很少，更不用说专门的涉矿中介证券服务机构。

由于我国矿业资本市场发展缓慢，为其服务的中介机构也就不成熟和不完善。资源公司上市与交易的场所没有建立，矿业公司的股票交易市场尚不发育，没有配套的上市规则，也没有矿业专业人员配备，缺乏应有的监督保障。矿业专业协会的地位、作用没有充分发挥，评估人员的综合素质、知识水平急需提高，评估机构的业务范围、影响力、权威性有待增强，评估的软、硬件设备需改善等。显然，目前我国涉矿专业性和技术性较强的中介服务机构也还不健全。

三、进一步发展我国矿业资本市场的政策建议

中国矿业的发展，必须建立规范的资本市场。矿业发展的核心是搞好地质勘探工作，要规避勘探的高风险，开辟社会的融资渠道，按照国际矿业的运行规律和经验，建立具有中国特色的矿业资本市场已成为发展我国矿业的首要任务。

发展矿业资本市场不但是矿业发展的客观要求，也是中国金融改革的一个重要组成部分。当前，国内矿业企业面临跨国矿业（集团）公司及其背后强大的资本市场所带来的压力，而矿业资本市场上的差距正在影响我国企业的国际竞争力。国内矿山企业难做大做强的问题，恰恰是缺乏有效的资本市场，不能进行行业的整合。要将本土企业做大做强，必须依靠收购与兼并进行行业的整合。而兼并与收购顺利实行的前提，是一个健康有效的资本市场。入世3年来，中国资本市场正积极主动融入国际资本市场中，参与国际分工，分享国际市场一体化的好处。资本市场的开放也是中国经济改革进程中的现实需要。因此，国内资本市场必须在理念、工具、管理体制、传导机制等方面推陈出新。

发展矿业资本市场是分散矿业风险、建立多元的市场化风险配置机制最重要的制度措施。同时，发展矿业资本市场，在为矿业企业创造多元融资渠道的基础上，为其完善公司治理结构，提供了一个市场化的平台；也为矿业企业的国际化即跨国矿业（集团）公司的形成，提供了一个恰当的资本扩展机制，它将从根本上铲除小矿经营的经济思维。而且，发展资本市场，为广大投资者提供了可自由选择，具有良好流动性的资产及资产组合，有利于投资者财富的增长和风险规避。

党的十六大提出推进资本市场改革开放和稳定发展的战略目标，党的十六届三中全会进一步明确了资本市场建设的各项任务。伴随着《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的发布，我国资本市场改革发展的宏伟蓝图已经清晰地展现在世人面前。在经过十多年的“摸着石头过河”之后，资本市场终于有了一个明确的发展方向和目标。以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标，建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场。根据我国资本市场的发展方向和目标，对于发展矿业资本市场来说，主要提出以下建议。

（一）推动矿业企业的股份制改造，完善和健全矿业资本市场主体

从我国十几年来推行股份制，建设和发展资本市场的实践来看，股份制对推动我国生产力发展十分重要。它对优化资源配置，推动国企改革，建立现代企业制度，吸收高新技术，调整经济结构，筹集更多的社会资金，促进国民经济持续快速发展具有重要作用。因此，地勘经济主体应按照现代企业制度的要求，进一步深化改革，组建成有中国特色的资源（集团）股份公司。这不但是发展矿业资本市场的要求，也是我国经济体制改革的必然趋势。而且，各勘查企业、矿山开采企业、矿产品加工企业、矿产品进出口贸易企业之间，应根据自身的优势，进行产业结构调整和重组，组建大型特大型综合性矿业企业（集团）股份公司。同时，引导、推动并规范地勘单位、矿业企业通过合资、合作、矿业权出让等方式利用外资进行股份制改组改造。

（二）建立多层次的矿业资本市场的交易平台，完善矿业资本市场体系

按照《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》中提出的“在统筹考虑资本市场合理布局和功能定位的基础上，逐步建立满足不同类型企业融资需求的多层次资本市场体系，研究提出相应的证券发行上市条件并建立配套的公司选择机制”的要求，建立多层次矿业资本市场体系。

1.适当降低矿业公司上市门槛，完善矿业公司上市制度

相关部门应加快研究和制定矿业公司境内上市特别条款，降低矿业公司上市条件要求。研究和制定矿业公司上市与非矿业公司上市的一般条款的差别要求、矿业公司上市的特别条款、矿业公司上市的资源储量报告及其审核与发布、矿业权资产的处理等。加强和完善证券管理部门、股票交易所及金融投资机构对矿业融资政策、规则的制定及上市矿业公司的监督管理职能。制定资源公司、矿业公司境外上市的特殊条款与差别性要求，支持和鼓励资源公司、矿业公司到国际矿业资本市场上融资。鼓励矿业公司在国际资本市场上发行债券。

2.建立勘查资本市场

推动勘查资本市场的建立，研究和制定资源公司上市条件，选择地点进行试验，开辟勘查资本市场。从国外矿业资本的运营机制和发展过程中的经验教训分析，建立勘查资本市场的关键是建立创业资本的“出口”即退出机制。建立可行的勘查资本退出机制的一个重要步骤是建立“风险勘查资本市场”。而从扶持我国地勘企业和中小矿山企业的角度来看，“二板市场”将为矿业投资提供沃土。

3.积极拓宽矿业资本的来源渠道

鼓励和支持银行等金融机构对矿产资源勘查和开采的融资服务。鼓励商业银行特别是国家政策性银行为矿业项目融资提供担保和贷款。鼓励政策性银行在现有业务范围内，支持符合国家产业政策、重要矿产、经济效益好的企业的发展。扩大勘查企业、资源公司、矿业公司贷款利率的浮动幅度。积极研究开发适应矿业企业发展的信贷服务项目，进一步改善银行对勘查企业、资源公司、矿业（企业）公司的结算、财务咨询、投资管理等金融服务。鼓励社会和民间投资，探索建立风险勘查投资公司，以及风险勘查投资基金的管理模式和撤出机制。严格风险勘查投资的市场准入和从业资格管理，规范风险勘查投资的市场行为，充分发挥政府对风险投资的导向作用。

（1）建立矿业投资基金。要建立各种政府勘查投资基金，设立专门的矿业投资基金。要允许其他投资基金进入矿业资本市场，建立以商业性勘查基金为主导的相互补充的勘查投资体系。

（2）发展机构投资者。鼓励建立矿业投资公司，从事专门的矿业投资活动，使其成为矿业投资基金的主要来源之一。这是开辟投资资金的重要渠道。

（3）积极利用国外矿业资本市场。遵循市场规律和国际惯例，符合条件的内地的资源公司、矿业公司要积极争取到境外发行证券并上市。

（三）建立健全中介机构

1.完善矿业评估制度，建立各种地质咨询服务

引入“资格人”制度，加快矿权评估与国际惯例接轨，包括进入市场的法律许可制度、市场主体、市场监督、维护市场公平及秩序的管理制度等。大力培育和完善矿权评估专业协会，建立与国外同行业的协作关系，加强技术规范和方法的沟通和交流，扩大评估业的国际认可度和国际舞台的影响力，为矿业公司海内外融资提供高质量的技术咨询服务。加强和完善对评估机构及评估人员的监管措施。加强专业评估人员的业务培训和综合素质的提高，提倡新技术新方法的使用，尤其是计算机软件的普及应用及评估成果的可视性。建立各种地质咨询服务机构，发挥其在矿产资源勘探上的积极作用。严格对资源公司上市招股说明书、季度报告和年度报告处理的真实性、科学性。

2.完善矿业权资产会计制度与会计服务体系

按照国际惯例建立专门的矿业会计准则，依照（遵循国际惯例的）矿业会计准则进行会计处理和编报财务报表，并增加矿业企业财务报表的透明度。加快为矿业服务的特殊会计人员的培养，提高从业人员的业务素质和职业道德。成立为矿业服务的专门的会计咨询机构，加强对会计人员的监督管理。成立矿业会计协会，增强行业自律。加快矿业会计方面的法制建设。

3.加强其他中介服务机构的建设

发展资源公司、矿业公司上市的投资咨询机构、资信评级机构，加强对会计师事务所、律师事务所和资产评估机构的管理，提高中介机构的专业化服务水平。

（四）充分发挥政府的作用

政府对勘查的支持主要有两个方面：一是直接的，如税收优惠，提供勘查补助金等；二是间接的，如改善本国的政治、经济环境等。归纳起来，主要有以下几个方面。

1.提供税收优惠政策

在国外，许多政府都对制定了有关矿产资源探采的税收优惠政策，特别是勘查与开发支出的税收处理（加速折旧、资本化当期摊销等）、耗竭补贴等，并以此来反映税收的时间价值。这些优惠在降低矿业公司的有效税赋方面起着积极的作用。

2.建立勘查补助基金

勘查补助作为国家风险投资的一部分，起到种子资金的作用。在加拿大、澳大利亚等国，都实施过此项政策，如联邦德国的境外矿产勘查鼓励计划。实施勘查补助不但有利于勘查项目本身，而且也有利于其他社会资金投资勘查项目。

3.为企业贷款提供担保与资助贷款

在一些国家，为了使矿业企业获得商业银行贷款或世界银行的低息或无息贷款，政府也出面为其提供担保，使其更容易贷款。如日本企业在国外采矿，从本国金融机构（市中银行和进出口银行）借款时，金属事业团出面做担保人，收取0.4%的担保费。

4.健全资本市场法规体系，加强诚信建设

按照发展我国矿业资本市场的客观要求，健全有利于资本市场稳定发展和投资者权益保护的法规体系。清理阻碍市场发展的行政法规、地方性法规、部门规章以及政策性文件，为大力发展我国矿业资本市场创建良好的法制环境。按照健全现代市场经济社会信用体系的要求，制定资本市场诚信准则，维护诚信秩序，对严重违法违规、严重失信的机构和个人坚决实施市场禁入措施。

作者简介

[1]苏迅，中国国土资源经济研究院研究室主任，研究员。

[2]方敏，中国国土资源经济研究院研究室副主任，研究员。

[3]干飞，中国国土资源经济研究院，副研究员。