高一政治:基层民主建设的目标是什么

民主政治建设在基层的实践与发展中体现的意义

改革开放以来，随着中国经济体制的改革以及随之而来的经济结构和社会结构的变化，政府相应地进行了政权结构和管理方式的调整。这种调整在基层首先通过村民自治的推行表现出来，随后在城市的居民自治中得到进一步的推广。动员式民主的概念，正是主要来自这一政权结构和管理方式的调整背景下的村民自治和居民自治的实践与发展。

中国90年代初开始全面实施的农村村民自治及99年开始实施的居民自治，是由政府沿用传统的政治动员方式来推动实施的。中国共产党在革命时期成功地运用了政治动员的方式，通过严密的党组织深入乡村、家庭及个人，广泛发动群众，把军事努力、建立政权和解决社会经济问题结合起来，从而赢得了革命的胜利。建国后，党仍然采用大规模的政治动员。改革开放以后，政府在推行经济及社会政策中的时候仍然沿袭了政治动员中的模式。从村民自治和居民自治推行中政府的行为来看，作为政治动员的主要方式的宣传鼓动和组织控制、权威支配等，仍然被政府沿袭。在政府动员性的行为下，政府处于支配和主动的地位，群众则实际上是被动的接受政府制定的政策（徐湘林，2004，P56-72）。

政府在推动村民自治及居民自治的动员性行为具体表现在两个方面，一个方面是政府内部的动员，一个方面是地方政府对民众的动员。政府内部的动员表现在：中央一级通过制定法律法规及相关的实施文件要求地方党政部门配合民政部门推行村民自治和居民自治；民政部门具体负责村民自治和居民自治的实践及推广工作，在推行的过程中民政部门采取了试点示范、检查验收、树立典型、经验交流与推广等方式来激励和推动地方党政部门实施村民自治和居民自治。政府对民众的动员性表现在:村民自治具体是由省（自治区）、地级市、县、乡（镇）来推动和实施的，其中省级是前提，县级是关键，而乡镇一级则是具体负责实施的一级。居民自治在99年开始实施，也是在中央的授意之下由民政部在全国各地选择试点，总结经验；然后由中央发文，要求地方党政部门配合民政部搞好社区建设，推行居民自治，进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；1在民政部门及各地政府的推动之下，居民社区选举逐渐由点到面，由大城市向中小城市全面展开。

村民自治及居民自治所体现出来的动员性，除了政府的动员性外，还相应的表现在村民及居民的行为上。由于这种民主是由政府自上而下的推动实施，主动授予的，因而无论是村民还是居民，在其早期的行为中都抱着一定的怀疑及观望的态度。早期村民自治中村民的参与行为，是在政府的宣传鼓动、组织控制、现金激励、权威支配下一种被动的参与行为，居民在社区选举中的投票行为也大多是如此。因此，在这种背景下群众的参与行为，不是作为政治体系中发挥利益表达和利益综合功能的参与者，而更多的是作为一种具有象征性参与含义的顺从者角色(加布里埃尔.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆.鲍威尔，1987，P131-144)。虽然群众的参与行为随着选举的推进出现了越来越多的主动性，但是就整体的情况来看，群众的顺从者角色仍然是居于主要的地位。

随着村民自治的深入开展，在农村的一些地区选举中逐渐出现了民主的程序与规则。民政部在具体负责实施村民自治的过程中，逐渐将村民直接选举村委会成员作为了实现村民自治的首要条件。在政府和群众良好互动的过程中，在总结各地实践和创新的基础上，政府逐渐确立了村民直选村委会中的一些主要原则，包括选举委员会由村民小组或村民代表推选产生，候选人由村民直接提名，候选人名单提前公布，预选产生正式候选人，实行 一人一票的直接选举，实行差额选举，民主竞争，无记名投票，秘密划票，当场公布选举结果，取消流动票箱及代投票等。这些程序和规则的确立，使选举过程的自由、公开、平等精神得到体现，有效保障了村民的民主权利，激发了村民参与的热情，使这种由政府自上而下推动的民主具有了现代意义上的民主的含义（亨廷顿，1998，p4）。

在民主选举的基础上，民主决策、民主管理与民主监督先后出现并与民主选举一起构成村民民主自治的主要内容。在这个基础上，实际上出现了类似于西方民主国家的政治结构和政治过程。2这些也是动员式民主得以成立的最为重要的原因。1998年的《村委会组织法》在总结各地村委会选举的有益经验基础上，对村委会选举从选举委员会的产生到候选人提名，正式候选人产生，候选人竞争辩论、投票、结果公布等一系列的程序都作了明确的规定，并对村民代表大会、村务公开、村规民约也作了相应的规定，使这些民主的程序和规则有了法律上的保障。99年开始实施的居民自治，受村民自治的影响，在社区居委会选举上也部分沿用了村民自治确立的程序和规则,并且由于城市居民总体的教育文化水平比农村要高，资讯也比较发达，还出现了一些制度和技术的创新。

但是我们也注意到了，无论是村民自治，还是居民自治，它们的推行都主要是在经济和社会变迁背景下，通过推行民主的内容来进行管理方式的调整。在村民自治实行的过程中，在部分相关领导人、政府官员的积极推动与支持之下，在人民群众积极参与、主动创新的基础上，在中外相关专家学者积极介入的背景下，村民自治及后来的居民自治逐渐向民主自治的方向推进，构成了事实上的中国民主化进程的开端和起点。但是在由政府自上而下推动并居于主导地位的背景下，在民众作为象征性参与的服从者角色背景下，在中国基层的特定的经济和社会环境下，动员式下的民主程序与规则仍然受到基层政府相当大程度的控制，基层政府和群众的冲突也由此显现并有逐渐增加的趋势。由此我们认为，动员式民主的含义，一方面是指推行方式是沿用传统的动员方式，但是其内容，却包含了现代意义上的民主的主要成分。通过传统的动员方式，推行民主的内容，应当是动员式民主含义的很好概括。动员式民主，虽然存在着诸多的局限性，但是却在全国范围内启动了基层自由选举与有效参与的步伐，而其对中国民主化进程的进一步推进，同样具有十分重要的作用。

二、 动员式民主在基层的实践与发展

根据村民自治和居民自治的发展轨迹，我们把动员式民主在基层的实践与发展分为三个阶段：1、动员式民主的启动阶段：在这个阶段以村民自治早期的政府动员、群众参与模式为主要内容；2、动员式民主的发展阶段：这个阶段以村民自治的进一步发展和居民自治的政府动员、群众参与局面的出现为主要标志；3、动员式民主的困境阶段：这个阶段以村民自治的群众依据《村委会组织法》和手中的选票同政府借助手中的组织资源和政治资源双方冲突局面的出现为主要标志。

在动员式民主的启动阶段，首先是由中央层面在取得共识的基础上通过制定法律和相关的文件来推动地方政府实施村民自治。村民自治的启动离不开中央一定程度的共识和一些中央领导人的大力推动。3中央一定程度的共识来自于实效与意识形态的平衡。从意识形态的角度说，推行村民自治是中共群众路线的延续。而群众路线在这里又包括两个方面的内容：一是基层组织的建设要坚持群众路线, 由于村民自治来源于人民群众的创造，受到农民的欢迎，因而应当尊重农民的意愿；另一方面则是基层组织本身的组织方式要隐含群众路线，村民自治与村委会直选，本身是一种

“制度化的群众路线”。而从实效的角度看，实行村民自治是农村基层组织面临统治效能与合法性双重危机下政府所应当进行的政权结构与管理方式的调整，通过这一调整，有利于转变基层干部的工作作风，降低基层组织的行政成本及经济成本（王振耀，2001，p51）。

在中央达成一定程度的共识的基础上，民政部门作为具体负责实施村民自治的政府部门，在利用中央的首肯的基础上联合组织部门、地方人大、政府、纪检等部门来推动村民自治的实施。在推行的过程中，以选举为突破口，实行民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，成为民政部门推行村民自治的主要思路。在早期村民自治的推行中，在村民自治受到地方的抵制程度相当大的情况下，倡导推行村民自治的领导人及民政部门采取了一些策略性的行为：如将《村委会组织法》先定为试行；在推行的过程中先进行试点，通过试点逐步产生示范效应；在试行的过程中先求面的推广，再求质的提高。在这个过程中，各省的实施情况表现出了相当大的不平衡性，其中，福建省是因实施顺利而比较突出的一个地区，而这又离不开地方领导人的支持态度和省民政厅的策略性行为。同时，民政部门也通过联合一些具有开创意识的地方官员在一些地区推动一个比较规范的选举程序逐步得到实施，并通过示范效应和交流学习来逐步扩大这种影响。

在中央领导人的积极支持下和民政部门策略性行为的基础上，在一些地方领导人的积极支持下，通过一个比较规范的选举程序的推行，群众的积极性逐步被调动起来。群众开始由最初的怀疑观望转向积极参与，而民政部则逐步利用群众的力量，以督促地方官员举行高质量的村民选举。而实行一个高质量的选举所带来的结果是农村中的“能人”被选进了村委会，增强了村组织的凝聚力，有助于地方的稳定，带动了地方的经济发展（肖唐镖、邱新有、唐晓腾等，2001，p61-63）。正因为这种结果，民政部拥有了越来越多的力量来证明村民自治推行的可行性和必要性。而这又促使村民自治在更大的范围内得到推广，并呈现出波浪式的发展势态。

随着农村经济社会的变迁及民主选举的推进，农民的权利意识不断觉醒，民主素质也得到提高，他们从一开始政府动员下的怀疑观望发展到试探并积极参与，并在这个过程中进行了积极主动的创新。村民的积极主动创新一部分得到政府的积极响应，政府在村民主动创新的基础上不断改进选举的程序和规则，以确保选举过程的公正、公开和透明，同时村民的一些其他的关于民主决策（村民代表大会）、民主监督（村务公开）、民主管理（村规民约）等方面的创新也得到民政部的肯定和提倡。民政部在农民自发创造的基础上对之加以补充和完善并在全国各地推广，从而为农村民主自治的制度建设起到了积极的推动作用。特别是1998年《村委会组织法》的颁布，使村民自治试行10余年以来的选举程序和规则的总结以及一些制度创新得到法律的保障，这也是政府与农民良性互动基础上的积极成果。2001年，云南省撤销行政性质的村公所，实行村委会直接选举，由此，全国全部实现了村委会的直接选举，村民民主自治理论上在全国全面普及。

在村民自治取得一定的积极成果的基础上，居民自治也开始随着社区建设的推行而在一些大中城市得到提倡和推广。1998年，山东省青岛市四方区进行了居委会直选的尝试。1999年开始，按照民政部的部署，全国26个地方，开始了城市居民自治活动的试点。沈阳率先进行了城市社区的选举改革，从2000年开始，北京、上海、南京、杭州、武汉、合肥、西安、海口、威海和青岛等地也都试行了社区居委会的选举改革，其中上海、南京等地进行了直接选举的尝试，但是遇到了居民积极性不高、对选举冷漠的僵局。2000年底开始到2001年11月间，广西在南宁、柳州、桂林和武鸣县等地进行了比较大范围的社区选举试点试验，其中有20多例直选的案例，尤其是2001年7月在广西南宁武鸣县城区两个镇，全部8个社区都进行了直接选举。从而打破了城市社区居民直接选举改革的僵局，为社区直接选举开辟出新的发展思路。在这个基础上，广西在2002年又继续推动选举改革的扩大，在全自治区推动直接选举的改革，将社区居委会的选举从大的中心城市扩展到中小城市进行，以至到县城(李凡，2003，p13)。2002年，北京九道湾社区的居委会直接选举得到媒体的广泛报道，产生了较大的影响。2003年，北京、上海、武汉、哈尔滨、济南、长沙、银川、宁波等大中城市参加社区直选试点工作，宁波市海曙区成为第一个社区居民全面实行直选的行政区。中国社区直选逐渐由点到面，由大城市向中小城市展开，并向深层次推进。

在具体社区直选的实践中，总结起来看，不同类型的社区居民在社区直选中参与意识和积极性不一样。一般来说，单一单位型的社区的居民参与积极性不高，而混合型、城乡结合部散户型、城镇型城市社区、大城市蓝领型及乡镇型社区的直选中由于“社会人”的大量出现，居民的参与意识和积极性要高一些(李凡，2003，p25-36)。同时由于城市居民的教育水平高，开放意识高，资讯发达，在选举过程中各种各样的竞选活动、拉票及选举辩论都超出了农村的水平。与农村相比，城市社区居民自治还出现了不同于农村的新趋势，即除了以选举为突破口推行基层组织自治外，还积极尝试在社区内部管理及社区与政府关系方面进行的管理体制的创新，如宁波海曙区的“议行分开，选聘分离”；沈阳市进行的社区对接人大制度的改革、江汉区进行的社区评议政府等。这些管理体制的创新实际上是地方政府在面临经济社会形势变化的背景下所进行的主动的政府管理体制的调整。这种调整的重点是政府职能的转变，方向是在政府职能转变的背景下重新构建政府与社区的关系，推行社区自治。

与村民自治和居民自治得到推广及发展的同时，其中的一些问题也逐渐显露。在村民自治中，自治权与行政权的冲突、村民自治与党的领导的关系的处理问题逐渐显现，并具体表现在“两委关系”和“乡村关系”之中。对于此，政府试图通过制度的创新来部分的解决这些冲突，如解决村委会和村支部关系的两票制、一肩挑，还有解决乡村关系而推行的乡镇政务公开，进行农村税费改革等，但是实际效果并不明显(李凡，2002，p105-122)。这是由农村社会的政治经济环境所决定的。中国压力型的基层政府运作体制，自上而下的人事任命制度，以及1993年的分税制改革使得工业经济不发达的乡镇财政在很大程度上依靠向农民征收各种税费或卖集体所有的土地来维持，这些就驱使乡镇一级加强了对村民自治的控制，通过控制使村委会充当政府的腿，贯彻乡镇政府的意图，或者至少，不能充当农民利益的代言人，形成自治权同行政权的直接冲突。这种控制主要通过两种途径来实现：一个是通过对村委会选举的控制来实现，由于村委会选举是由政府主导进行的，这就为一些地方基层政府操纵选举和实现自己的意图提供了方便。乡镇政府、党委在村委会候选人的提名、竞选和投票等各个选举环节施加直接或间接的影响；另外一种途径则是通过乡镇党委对村支部、村支部对村委会的领导来实现，于是在一些村庄就出现了村委会和村支部两个中心并立对峙的局面。更有甚者一些乡镇还直接违背《村委会组织法》的有关规定，否认村民选举的结果，随意撤换村委会成员，或取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其它干部，及实行村账乡管等

　　基层民主是人民直接行使民主权利的渠道，是人民群众依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。基层群众自治制度是中国特色社会主义民主制度的重要内容。发展基层民主，完善基层群众自治制度，是发展社会主义民主的基础性工作，是发展完善中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。
加强基层民主建设，有利于保障人民享有更多的民主权利；有利于保证人民直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业；有利于保证人民群众依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。完善城市居民自治制度，建设管理有序、文明祥和的新型社区，能使我们的政权具有深厚的群众基础和可靠的力量源泉，使我们的事业永远立于不败之地。