承包土地范围争议是由人民政府处理还是由法院裁

2025-02-28 02:15:12

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回答1：

您好，
一、问题的提出
某村村民甲以该村村民乙在其承包经营的土地范围内种植树木，侵犯其土地承包经营权为由诉至法院，请求判令乙排除妨碍。乙辩称，其是在自己承包经营的土地上种树。经查，争议地块位于某道西侧，甲的土地承包经营合同载明其经营范围为道两侧，乙的土地承包经营合同载明其承包土地范围为东至道。就争议地块双方均认为在自己的承包范围之内。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
上述两部法律规定是否存在冲突？承包土地范围有争议的，是适用土地管理法第十六条的规定，由人民政府先行处理，还是由人民法院作为民事案件进行裁判？厘清上述问题，对于类似案件正确处理具有重要意义。本文认为，承包土地范围争议不属于土地使用权争议，不适用《土地管理法》第十六条。以下做具体分析。
一、《土地管理法》对土地使用权与经营管理的概念有明确的区分
1.从条文逻辑来看。《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”自第八条至第十六条，第八至十条分别从所有（第八条）、使用（第九条）、经营管理（第十条）三个层次对土地的所有权、使用权、经营管理做出规定，第十一条对所有权、使用权的登记做出规定。第十二条规定变更登记；第十三条规定经登记的土地所有权、使用权受法律保护。从上述逻辑可以看出，所有权、使用权、经营管理是三个不同的概念，尤其是土地使用权和经营管理权，在主体、内容、是否需要登记、公示等方面均有显著区别。而在第十三条对所有权、土地使用权登记效力的规定之后，才在第十四条、十五条分别对农村集体土地、国有土地的承包经营作出规定，显然承包经营与土地使用权是两个不同的概念。从逻辑上来讲，所有权是最全面、最完整的权利，土地使用权是从所有权分离出来的一种独立的权利，其权能是所有权的一部分，而经营管理权只是所有权的一部分权能，其甚至都不能成为单独的一项权利，而只能是所有权的权能，因而《土地管理法》中只用了“经营管理”，而未使用“经营管理权”，至于承包经营，不过是经营的承包，是经营的一种方式，其逻辑层次远低于所有权、使用权，也低于经营管理。因而，《土地管理法》对土地承包经营权与土地使用权这两个概念有明确的区分。
2.《土地管理法》第十一条登记程序明确了土地所有权、土地使用权的范围。第十一条规定：
农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
该条以四款对土地所有权、使用权的登记做出了明确规定。土地所有权、使用权系物权，其设立和变更，以登记作为生效要件和公示方式。该条以四个条款分类别对不同所有权、使用权的登记方式作出规定，也是对需要所有权、使用权范围的明确界定，这四类分别是农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权、国有土地使用权、林地、草原所有权或使用权、水面、滩涂养殖使用权。上述列举并不包括土地承包经营权，说明立法者显然未将土地承包经营权列入土地使用权。
综上，从《土地管理法》自身条文的逻辑就可以看出，其所指的土地使用权不包括土地承包经营权。因而，该法第十六条规定由人民政府处理的争议，不包括土地承包经营权争议。
二、从权利的属性来看，土地承包经营权争议也不应适用土地管理法第十六条
从权利的设立与变更来看，土地使用权的设立与变更，均以土地登记和登记变更为要件，登记主体均为人民政府，很显然，作为权利的设立与权利的变更要件的登记，均是人民政府的行政行为。其争议的处理，由人民政府承担，属于逻辑必然。而土地承包经营权的设立和变更，是通过签订承包合同完成的，土地承包经营权自合同生效时设立和变更，登记只是土地承包经营权设立、转让等的对抗要件，而非生效要件，其法律效果的发生，是民事行为的结果，而非登记的结果，因此，其争议的解决，无须也不可能由人民政府来处理。正因为如此，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为其争议解决规定了独特的解决程序，即当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。上述程序属于民事纠纷的处理程序。
三、国家土地管理局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》也可印证土地承包经营权争议不适用土地管理法第十六条
国家土地管理局制定，1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》对土地所有权和使用权的确认以及土地争议的处理做出了具体规定。其对国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地建设用地使用权、宅基地使用权的确认及争议处理均做了规定，但是未规定土地承包经营权的确认，作为土地确权行政依据的重要部门规章，却未对土地承包经营权的确认做出规定，显然不是疏漏，而是有意将其排除在外，这也可印证土地承包经营权纠纷不适应土地管理法第十六条。
综上，《土地管理法》第十六条所指的土地使用权，不包括土地承包经营权，除法律有明确规定不属于民事案件的外，土地承包经营权的确认、侵权等纠纷，应由人民法院作为民事案件审理和裁判。
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