联合国海洋法公约的谈判始末

《瞭望东方周刊》山旭|北京报道
1982年12月，历时9年的第三次联合国海洋法会议终于在牙买加的蒙特哥湾落幕。作为人类历史上最漫长的国际多边谈判，在12月10日会议收尾这天，通过了拥有17个部分、320条款项以及9个附件的庞大海洋法体系。这就是今天人们常说的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)。
从南海到东海，因海洋权益问题而被中国人熟悉的术语：12海里领海、专属经济区、大陆架划界等等，均源自这部《公约》。正如国家海洋局原局长王曙光曾对本刊记者所言：它开始形成了新的国际海洋秩序。
然而同时，“自从《公约》公布之后，各国都在为自己的领海、毗连区、专属经济区找边界，都找对自己有利的法条。”王曙光说，它在全球范围内都不断引发新的纠葛。
对中国而言，第三次联合国海洋法会议是重返联合国后第一次参加的重要国际多边谈判。而从30年后提出的建设海洋强国的目标来看，它也许是对中国命运影响最为深远的国际谈判之一。
世易时移。30年后的今天，有人认为，因为受到《公约》的严重束缚，中国应退出该条约体系。同时，也有国内学者持完全相反的观点，认为应该遵守《公约》的精神---在争端中依靠谈判解决。而作为主流声音，政界和学界多表态：《公约》符合中国的发展利益，仍具有生命力。
一个令人迷惑的现实是，持不同观点的专家，对于《公约》同一条款的阐述和理解都有差异。
30年前，中国究竟以何种立场和角色参与了《公约》的制定？种种权益的坚持与妥协原因何在？作为现今一切海洋活动的法典，《公约》到底是一部怎样的文件？中国又如何努力在国际法框架内解决争端、使其为我所用？
就上述问题，《瞭望东方周刊》专程采访了第三次联合国海洋法会议中国代表团的两位副代表---国家海洋局战略研究所原副所长陈德恭，外交部条法司原司长、国际海洋法庭前法官许光建。
对于领海宽度有3海里到200海里12种说法
1973年12月第三次联合国海洋法会议开幕前，陈德恭曾是南京海洋地质研究所的一名工程师。1972年，他调到国家地质局，专门准备应对这次会议。用他的话说，从此改行进入了海洋法领域。
第三次联合国海洋法会议全部共11期，陈德恭参与了第二期至第十期会议。
彼时，全球海洋权益斗争正达到一个巅峰，其重要背景是，二战结束后超级大国凭借其全球行动能力，在各大洋划定势力范围。
比如美国在1945年战争结束后立即宣布，毗连美国海岸的大陆架受其管辖及控制。它甚至还在临接美国沿海的公海设立渔业区，将对海洋的管辖和控制范围扩展至领海以外。
南美国家首先面对来自美国的冲击：美国渔船不断进入南美沿海，而由于它们的大陆架非常狭窄，无法获得广泛的大陆架管辖区。
这样，首先是智利和秘鲁，随后大多数拉美国家都提出，宣布200海里领海或对200海里范围具有主权和管辖权。
为调解冲突，1958年和1960年召开了两次国际海洋法会议，但都没有取得令发展中国家满意的结果。
而从60年代起，一种新的矿产资源锰结核在海底被广泛发现。它拥有30多种金属元素，其中大多数在陆地难以获得。这引发美苏两个超级大国以及大型跨国财团向海底进军，有关海底资源归属的问题又成为焦点。
于是在1970年，第二十五届联大决定召开新的联合国海洋法会议，“第一是解决深海洋底，其次是广泛讨论各种有关问题，包括领海、大陆架、公海渔业和海洋环境保护、科学研究等各项制度。”陈德恭说。
到这次会议开幕时，各国对于领海这一最基本问题的主张千差万别，存在从3海里到200海里共12种主要说法。
陈德恭说，对于领海的定义，最深刻、直接地反映出各国对于海洋问题的不同态度：沿海国家的主权要求以及自由航行之间的冲突。
美苏等海洋大国有庞大的商船、渔业船队，先进的海军和海洋科研力量，因此积极扩大自由航行的范围。
发展中国家出于国防和保护自身权益的目的，普遍主张较大的领海宽度。面对海洋大国的拓展态势，从1950年到1973年，主张3海里领海的国家从40个下降到25个，主张12海里的国家从3个上升到56个。
许光建向本刊记者回忆，当时由一位国务院领导牵头，成立了中央层面的谈判领导小组，外交部、国家地质局以及当时归属国家地质局的国家海洋局、海军等单位联合组成中国代表团，参加第三次联合国海洋法会议。
谈判在纽约、日内瓦等地举行。中国驻这些地方联合国机构使团的负责人以及一些来自国内的省部级官员担任代表团团长。除国家海洋局局长、副局长轮流参与会议，国家地质局的人员主要解决资源问题。外交部由条法司派人参加，随团翻译人员也来自外交部翻译室。
后来中国最著名的外交官，都或多或少参与了这次漫长的谈判，比如当时还是中国驻联合国使团随员的王光亚。
除了最后签署公约时的外交部副部长韩叙，有几位中国代表团长如今也已去世。比如时任外贸部副部长的柴树藩，后来因在六机部、中船总公司任职时为中国船舶事业做出的卓越贡献，被称为中国海洋事业的奠基人。
另一位著名外交家凌青在2010年去世，他的回忆录中专辟章节追述这次会议。
南海问题未成热点，中日就大陆架划界交锋
1973年，中国海洋事业最重要的工作就是与日本共同完成中日海底电缆的调查任务。
这是中国第一条国际海底电缆。
6月，由上海沪东造船厂建造的“曙光四号”、“曙光五号”调查船出厂。这类2000吨级的船只差不多是当时中国最好的调查船。
而其后一年，美国建成了排水量 3.5万吨的“格洛玛·勘探者”号，专门用于深海锰结核的试采和深海钻探工作。
其实，直到1977年第五期会议开始，谈判才真正转入国际海底开发问题。毕竟，在领海等基本问题尚未解决前，它还无法提上议事日程。
1973年12月开始的第一期会议，主要确定组织、程序以及议事规则。
许光建回忆，美苏要求对实质问题采取“协商一致”，实际上要享有“否决权”。经过激烈博弈，最后决定以三分之二多数通过作为标准。
但大会主席仍然发表了一个类似“君子协定”的声明：尽一切可能在实质问题上采取“协商一致”的方式，在这之前不应启动表决程序。
“议事规则这一整套办法，是妥协的产物，但为第三世界运用优势进行斗争提供了一定条件。”许光建说。
在近10年的谈判中，妥协成为一个关键词，并最终对《公约》的达成及实施影响巨大。
而在会议上的发言极其严肃和尖锐。1974年第二期会议上，柴树藩批驳了南越代表对于西沙、南沙群岛的发言，“完全是颠倒黑白的无耻谰言！”
不过，据陈德恭回忆，南海问题并未在第三次联合国海洋法会议上成为热点。
“比如‘九段线’问题，现在很多人认为它与公约的内容冲突，但当时没有什么国家提出过这个问题，也没有反对意见，甚至还有东南亚国家表示支持。”陈德恭说。
另一个与中国有关的是东海问题。在有关大陆架划界的讨论中，中国与日本激烈交锋。
“开会时，一些国家会明确论及和自己有关的纠纷，但大多数时候大家针对相关款项展开辩论，并不明说是为了某一个争端。”陈德恭回忆。
整个会议主要分为美苏和发展中国家两大阵营，但各自内部又有分化。比如苏联不像美国那样具有很长的海岸线，因此更加希望限制沿海国的权利。
在发展中国家内部，又分为沿海国、内陆国和群岛国家，以及海岸线短、面临窄海的地理不利国家等不同群体。
“会议形势错综复杂，《公约》草案为照顾各方立场，不可避免地是一个调和折中的产物。”许光建说。
各行其是的“无害通过”
“我们坚决站在发展中国家一边。”陈德恭说。
凌青在回忆录中说，支持200海里海洋权同反霸权相关联。那时中国与拉美国家建交，都对这一问题明确表态。“我自己也觉得支持是天经地义的事。”
中国自己也面临霸权挑战。1958年，中国就申明了12海里领海，但领海、领空一直受到外国侵扰，为此提出过数百次严重警告。
当时中国对抗入侵敌机的手段主要是地面防空部队，航空兵和军舰很难在更远的海域设置防御线，也很难有效驱逐进入偏远海域的外国船只。
最终，会议用有别于领海的200海里专属经济区作为折中，还确定了24海里毗连区的概念。
这是为保护沿海国利益而设置的特殊区域。沿海国在毗连区享有必要的管制权，并可惩戒违法者。但是，毗连区的管制范围不包括海底和领空，这与领海有明显区别。
随后，谈判又进入另一个焦点环节：领海的航行制度。
在之前的相关国际条约中，一切国家的船舶可以在“无害”情况下通过他国领海。这个问题的焦点是，军用船舶可否如民用船舶一样“无害通过”，还是必须经过沿海国批准？
海洋大国是这个制度的坚决支持者。苏联虽在国内立法规定，外国军舰通过其领海应经过批准，但在会议上却主张军舰可以“无害通过”。
中国在1958年就申明一切外国飞机和军舰未经允许不得进入中国领海、领空。从1978年的第七期会议开始，包括中国在内的一些国家不断联合提案，要求外国军舰在通过领海前应事先通知该国或经该国允许。
支持这个主张的国家后来有30多个，反对的有20多个。
但在谈判中，“无害通过”一直没有从草案中去除。到1982年第十一期会议，中国等近30个国家进行了最后的努力，要求沿海国可以自己制定法律、规章，管理无害通过其领海的船只。
结果，有46个国家支持这个修正案，30多个国家反对。这时已到谈判最后阶段，这一分歧差点导致《公约》流产。
按照程序，如果没能“协商一致”，则将表决。海洋大国很可能在表决中失败，然后拒绝签署整个《公约》。大会主席为避免会议分裂，一再呼吁不要进行表决，并亲自邀请中国等提案国代表与美苏代表协商。
最后的结果是：既没有规定军舰通过他国领海时必须事先通知或得到批准，也没有禁止沿海国制定法律进行管理。换句话说，各国可在这一问题上自行其是。
在以后若干年间，各国做法林林总总：有的要求事先通知，有的要求得到本国批准，有的要求载有核设施及其他有害设施的船只需经批准，有的将批准改为通知，有的对数量提出要求。但总体而言，越来越多的国家要求实现通知或经本国批准。
自由航行在1982年之后至今，一直是美国全球行动的基本主张，并成为它介入地区纠纷的方式之一。
2012年7月，美国国务卿克林顿说，南海问题涉及美国基本利益，首先就包括自由航行权。
10月，美国核动力航母“华盛顿”号抵达菲律宾访问。舰长芬顿表示，美国航母出现在亚太海域，旨在在有争议的水域确保船舰的航行自由。
同样折中模糊的还有国际海峡的通行问题---《公约》既规定海峡沿岸国拥有主权和管辖权，又规定所有船舶和飞机享有“过境通行”的权利。
200海里的两难选择
如果从打破旧的海洋秩序、保护发展中国家权利的角度来看，发展中沿海国在200海里专属经济区等重要问题上，还是取得了重要胜利。
中国是200海里专属经济区的坚决支持者，特别是对渔业的保护。中国代表团曾主张在公约中明确规定：沿海国在专属经济区内有权管制外国军事活动和军事设施，从而保证其渔业和海底勘测活动的安全。
在1986年《渔业法》、1998年《专属经济区和大陆架》等相关法律中，中国政府强调了捍卫专属经济区内渔业资源的态度，同时也表示尊重他国在自己专属经济区的权利。
“那时候，中国的渔业水平还不足以开发近海资源。”在上述法律制定中扮演了重要角色的陈德恭说，中国渔民从事大规模远洋捕捞是十几年之后的事。
对于专属经济区的争执在于，海洋大国认为它应该是公海的一部分，并一度希望用200海里经济区的“优先权”取代发展中沿海国对专属经济区的“主权权利”。
而凌青在回忆录中谈到，会上曾有一个小的发达国家给他一份材料，详细计算了建立200海里经济区后各国的利益分配。得利最多的是美、苏、日、英等海洋大国以及海岸线长的发展中国家，“可能是想提醒中国不要那样无条件而且强烈地支持200海里”。
凌青说，这份材料和会议现场的实际情况启发了他，开始重新思考“究竟应怎样才最合理”。
1976年，凌青由中国代表团副团长升任团长。他询问了阿尔及利亚、委内瑞拉等一些发展中国家的意见，对方都表示200海里对他们不利，但为照顾发展中国家团结“不得不接受”。
这个问题也在中国代表团内部引起过讨论。“我再次上报领导，可否对200海里经济区作某些保留。但此时已是‘马后炮’”。他说，中国不可能在无条件而且明确支持十几年后突然转向，“任何领导都难做出这样的决定”。
“说到底，200海里经济区并非对海洋强国完全不利。”凌青说。比如日本，领土面积只有37万多平方公里，而专属经济区有数百万平方公里。
他认为，只强调200海里经济区具有反对超级大国霸权的一面，“同时也是各国对海洋资源占有权进行重新分配的一面。我们的认识显然不够全面”。
至少在东部海区，中国是半闭海国家，也就是地理条件半不利国家。大陆架上的资源实际上都是由大陆上的大河，如长江、黄河等冲积而成。如果没有200海里专属经济区的概念，只有大陆架原则，则这部分资源必然归中国所有，“从法理上和事实上都应无可争议，而现在则必须与邻国共享，如何划分还始终是个难题。”凌青说。
“在200海里经济区问题上，有得也有失。至于得失比较究竟如何，恐怕谁也说不清楚。”凌青认为，中国在此问题上处于两难境地。如果支持，有损中国在东海、黄海的利益；如果不支持，不仅得罪不少发展中国家，也伤及不少经济利益。
谁的大陆架
与200海里专属经济区一样，大陆架概念也得到了承认。但是，“相邻或相向国家间专属经济区和大陆架的划界标准，并没有明确解决。”陈德恭说，两个国家之间距离小于400海里，就必然存在专属经济区划界的问题。
在这个问题上存在两个集团：日本、印尼等23个国家共同提案采取“中间线”原则，它曾被之前的大陆架公约所采用，加上持支持态度的共有30多个国家。
中国等29个国家共同提案采取“公平原则”，认为中间线、等距线等只是划界方法，主要根据公平原则协议解决。支持这个主张的有50多个国家。
中国是大陆架延伸原则的拥护者，在大陆架问题上主张：大陆架外部范围不应界定为固定数字，而是按照地貌和地质标准确定。
当时中国代表团曾提出建议：大陆架的具体构成应更加灵活，从“大陆边包括陆架、陆坡、陆基”，改为“大陆边一般地包括陆架、陆坡、陆基”。
“这个建议得到了一些国家的好评，但没能充分讨论。”许光建回忆。
自己国家所处的自然环境造成主张对立。“中间线”集团大多是大陆架延伸不够理想的国家。
在第九期会议后期和1981年第十七会议前期，两个集团各推选10个国家就划界标准直接辩论。
“像所有联合国会议一样，辩论贯穿了整个会议。除了争取一些中立国家，谁也无法说服谁。而中立国家的态度更多取决于自己的利益关系。”陈德恭说。
大会再次陷入彻底分裂的危险之中。最终，新的折中方案提了出来：既没有直接提到中间线和等距线，也以“以便得到公平解决”替代了“公平原则”的明确说法。
不过，对专属经济区和大陆架内他国军事活动的规定，并未写入《公约》。
2002年，美国军用探测船“鲍迪奇”号在黄海与中国渔船相撞。当时美国国防部官员承认，“鲍迪奇”号确在中国专属经济区海域内。但是“我们有权呆在那里，他们也有权对我们进行核查！”
正是由于对领海之外专属经济区、大陆架等区域军事活动的分歧，中美对2000年以后发生的数起飞机、舰船冲突事件都各执一词。
对于诸多核心事务，公约的措辞繁琐而模糊，在实践中往往导致争端双方作出有利于自己的理解。“它建立了框架，但因为各种原因，对很多关键问题进行了模糊处理。”陈德恭说。
他认为，这也正是中国利用《公约》捍卫权益的机会，“要灵活地利用《公约》”。
中国并未签字接受国际海洋法庭管辖
由于在公约中严重受限，美国政府直到今天仍拒绝批准《公约》。
陈德恭回忆，1982年《公约》通过的最后时刻，美国更换了代表团团长，突然宣布对公约有重大保留意见。
美国反对的部分主要集中在深海矿产问题上，包括要求在新成立的国际海底管理局拥有否决权。与此同时，美国还与英国、法国、联邦德国等谋求另外订立条约，作为抗衡。
2012年春天，美国国防部长帕内塔开始了新一轮推动《公约》获美国参议院批准的努力。这项表决可能在2013年进行。
在美国国内，对《公约》的态度也有分歧。比如对于美国海军在亚太地区收集情报问题，有人认为《公约》并没有赋予美国这种权利，加入会受限；而帕内塔认为，加入《公约》才可以确保美国在这些海域航行自由和使用领空权。
享有权利而不受约束---这样的期待让一些国家对《公约》做出有利于自己的解释，而《公约》出于妥协需要的模糊表述又似乎提供了弹性空间。
根据《公约》设立了国际海洋法法庭等机构处理争端，此外，还可以通过国际法庭、仲裁程序强制解决争端。
中国在这个问题上保持一贯作风。在中国外交语境中，任何国家之间的争端应当在互相尊重主权和领土完整以及平等基础上协商解决，而不是由第三方机构和国家介入或裁决。
早在1972年恢复联合国合法席位时，中国就没有声明承认国际法院的管辖为“当然而具有强制性”。
1976年，中国代表在第五期会议上发言指出：发生在领海、专属经济区和大陆架的争端属于沿海国主权和专属管辖权的范围之内，应该按照沿海国的法律和规定处理，不应适用于公约的解决争端机制。
最后，第三次联合国海洋法会议再次折中，将上述解决争端部分作为一个选择性议定书，由各国自愿签署。中国并未签署这些文件。
“有些南海周边国家动不动就说拉我们去国际海洋法庭，毫无意义。我们当年就没有答应受其管辖。”陈德恭说。
1982年12月10日，第三次联合国海洋法会议闭幕。在最后的会议上，中国代表团团长韩叙再次声明：“关于大陆架的定义以及相向和相邻国家间专属经济区和大陆架的划界原则，公约有关条款的规定也是有缺陷的。中国代表团对此曾经表明过自己的原则立场。”
对于海洋领域而言，“走出去”的势头愈加明显，而《公约》看起来“对我们的限制越来越多”。比如，中国近海渔业资源空间越来越小，与其他国家协议进行远洋捕捞在所难免。
不过，第三次联合国海洋法会议和《公约》毕竟部分地改变了大航海时代以来的海权理论。它期望在和平框架内通过协商、裁决，而不是通过造舰竞赛和海战来解决海洋争端。
正如凌青所说，二战前大国用战争瓜分了陆地资源，而这次对海洋资源的划分“竟然没有通过战争，却通过谈判方式取得共识，基本达成协议”。
同时，传统海权理论中并不存在的环境保护等都成为共识，这也是《公约》至今正面效应最为明显的部分。
“从这次会议和海洋法公约达成的实际情况来看，解决海洋纠纷的根本力量还是一个国家的实力。”陈德恭说。
《公约》是妥协折中的产物，因此很难对复杂的海权纠纷作出明确彻底的解决，当事国家的实力对比和利弊权衡，才是选择纠纷解决方式的决定性因素。